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- ① 광역단체장 종합평가

지자체 성과와 단체장 역량
상당히 큰 상관관계 드러나

평균 재정자주도 49% 9곳중
8곳 도지사 S·A등급 33%뿐

서울시·6대광역시 재정능력
월등히 높은 것도 중요 요인

“평가는 단순 순위정하기 아닌
건전한 경쟁·발전 위해 필요”

16개 광역단체의 단체장 종합평가에서 서울시와 대전시가 최고등급인 S를 받았다. 이어 대구시, 울산시, 경기도가 A로 뒤를 이었다. 이번에 문화일보와 교수 평가위원들은 광역단체 성과 측정에서 단체장의 역량 발휘를 기대하며 과감하게 평가 결과의 순위를 도출했다. 그 결과 5개 부문 평가 자료 수집과 통계분석 및 결과 도출까지 약 6개월이 소요됐다. 광역단체장의 5개 부문 종합성과의 환산점수는 S, A, B 중상위권 지방자치단체만 발표하기로 했다.

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각 등급의 성과점수는 Z값으로 도출해 비교했다. 이렇게 각 하위지표별로 도출된 Z값에 따라 성과의 평가 점수를 5등급(S=20, A=18, B=16, C=14, D=12)으로 구분해 순위를 작성했다.

문제는 지자체의 성과와 단체장 리더십 간의 상관성 여부. 이 부분은 평가를 시작하며 언급한 바와 같이, 논쟁의 여지는 있으나 매우 관련이 깊다. 따라서 과감하게 자치단체의 성과를 단체장 리더십 역량으로 보아 평가했으나 재정여건이 좋은 서울시가 압도적으로 뛰어나고, 그 뒤를 경기도에서 이어가는 점을 고려하면 재정여건과의 상관성도 무시할 수 없다. 특히, 재정여건 가운데 재정자주도가 중요하다. 재정자주도란 전체 세입에서 사용처를 자율적으로 정하고 집행할 수 있는 재원의 비율을 말한다. 재정자주도가 100%에 가까울수록 재정운용의 자율성도 좋다는 의미이며, 2015년 기준으로 9개 도(道)의 평균 재정자주도는 49.4%이다.

이번 평가에서 경기도를 제외한 8개 광역단체 도지사는 S와 A를 27개(33%)밖에 못 받았다. 총 16개 광역단체 중 절반에 해당하는 이들 지자체가 단순 수치상 50%의 S, A를 차지해야 함에도 33% 정도만 차지한 것이다. 서울시는 물론, 6대 광역시의 재정자주도가 8개 도에 비해 월등하게 높다는 사실을 고려해야 하는 이유다. 종합점수 하위그룹에 위치한 자치단체들 가운데 인천시, 전북, 충북, 경북, 강원도는 인천을 제외하고는 전국 광역단체에서 재정자주도 하위그룹에 속한다는 점은 많은 시사점을 준다.

평가를 하면 당연히 상위그룹과 하위그룹으로 나뉠 수밖에 없다. 평가의 초점은 선정한 주요 정책에 성과순위를 매기는 것보다 과연 광역단체장들이 의지를 갖고 정책을 얼마만큼 실행하였는가 여부와 정책 전략체제, 조직인사 관리체계를 갖추고 있는지 확인하는 것이었다. 대부분의 자치단체 정책은 다른 자치단체의 정책을 베끼거나 베낌을 당하는 등 정책 동조화현상을 보이고 있어 뚜렷한 차별적 경쟁력을 갖추기는 힘들다. 그러나 지금의 행·재정 권한 내에서도 제한적이나마 독자적인 정책을 펴나갈 수 있기 때문에 이번 평가에서 상위와 하위로 구분한 것이다. 특히 비계량 부문인 정성평가 2개 항목의 전략과 조직인사 관리체계에서 하위그룹을 형성한 자치단체들은 유사한 정책 방향으로 가거나, 혹은 정책을 바꿀 때의 논리와 체계가 불명확한 악순환도 보였다.

누구든 평가는 피하고 싶다. 마치 정기적인 건강검진이 중요하다는 것을 알면서도 기피하고 싶은 심정과 같다. 그러나 건강을 지키고 아픈 곳을 치유하기 위해서 기피하고 싶어도 건강검진을 받듯이 지자체를 운용하는 단체장의 성과에 대한 평가는 단순히 순위를 정하는 것이 아니라 자치단체의 건전한 발전을 위해서는 필수불가결하다. 왜 단체장의 성과를 평가하는가. 자치단체의 성과는 단체장의 리더십 역량에 따라 크게 좌우되기 때문이다. 그러나 개개인의 리더십 평가는 매우 주관적일 가능성이 크므로 리더가 운영하는 기관의 성과로 대치되는 경향이 있다.

게다가 지자체의 성과는 단체장 역량만이 아니라 그 지역의 의회, 공무원, 시민사회 역량의 종합산물이라는 반론도 있을 수 있다. 본 평가 역시 이 같은 한계점을 갖고 있지만, 학문적·실증적으로 검증된 바에 의하면 이들 역량 가운데 단체장의 역량이 가장 중요한 비중을 차지하고 있다는 점을 받아들이고 이번 광역자치단체장의 성과평가를 수행한 것이다.

노성열 기자 nosr@munhwa.com

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