이미지 크게보기 (성남=연합뉴스) 5일 경기도 성남 분당구 판교 대장 도시개발사업구역 일대에 대장동 개발 사업과 관련해 더불어민주당 경기도당 분당갑지역위원장이 내건 현수막이 걸려 있다. 2021.10.5

대장동사업, 일반 도시개발과 어떻게 달랐나
싼값에 토지 수용…성남도시개발공사 확정이익외 나머지는 화천대유에

경기도 판교 대장동 개발사업이 연일 논란인 가운데 도대체 아파트를 어떻게 지었길래 민간 사업자인 화천대유가 수천억원의 이익을 챙길 수 있었는지를 두고 궁금증이 커지고 있다.

대장동 사업과 유사한 형태의 아파트 사업이 꽤 있지만 다른 곳에서는 이와 같은 민간회사의 ‘초대박’ 사례는 아직 없기 때문이다.

업계에서는 공공의 지분이 과반인 민관 공동출자 법인을 내세워 토지수용으로 땅을 헐값에 확보할 수 있게 해주면서도 정작 이후의 이익을 배분할 때는 민간이 싹쓸이해 가져갈 수 있는 구조로 사업이 설계돼 이와 같은 논란이 초래됐다는 시각이 많다.

◇ 대장동 사업은 택지개발·공공주택·도시개발 중 도시개발사업 형태

7일 국토교통부와 부동산 업계에 따르면 대장동 사업은 도시개발법에 따라 추진된 도시개발사업이다.

택지조성 사업은 크게 택지개발촉진법을 이용한 택지개발사업, 공공주택특별법을 활용하는 공공주택사업, 도시개발법을 통한 도시개발사업 등 세 가지로 나뉜다.

택지개발사업이나 공공주택사업의 경우 공공이 주축이 돼 신도시 등 대규모 택지를 조성하는 사업이라면, 도시개발사업은 공공뿐만 아니라 민간도 자유롭게 참여해 소규모 택지를 개발하는 방식이다.

도시개발사업은 이명박 정부인 2008년 도시개발법이 제정되면서 도입됐다. 공공의 기능은 줄이면서 민간의 역할은 늘리는 당시 정부의 기조가 반영됐다.

이 때문에 도시개발사업은 공공, 민간, 민관합동 등 다양한 형태로 추진될 수 있고 토지 확보 방식도 환지뿐만 아니라 수용도 가능하다.

택지개발사업 등 다른 사업은 공공성을 강조하고 시간이 오래 걸리는 반면, 도시개발사업은 빠르고 공공성과 수익성을 동반한다.

당시 정부가 지방자치단체의 지방채 발행 한도를 줄이는 등 공공 개발사업의 여건을 축소해 놓아 지자체가 택지 개발에 민간을 끌어들일 수밖에 없었다.

이번 대장동 사업은 민관합동 도시개발사업으로 추진됐다.

민관합동 도시개발사업에 공공의 지분이 민간보다 많으면 원주민으로부터 땅을 수용할 때 완화된 기준을 적용받을 수 있다.

대장동 사업은 성남도시개발공사와 화천대유가 ‘성남의뜰’이라는 회사를 만들어 추진됐는데 공사의 지분이 ‘50%+1주’로 절반이 넘는다. 화천대유의 지분율은 단 1%에 불과하다.

이 때문에 대장동 사업은 토지를 원주민으로부터 싼값에 수용할 수 있었다. 환지 방식은 원주민에게 다른 땅을 주는 방식으로, 토지수용보다 수익성이 좋지 못하다.

국토부가 국민의힘 김은혜 의원에 제출한 자료에 따르면 지금까지 민관합동 도시개발사업이 추진된 곳은 대장동을 포함해 10곳이다.

10곳 모두 토지수용 방식으로 사업이 추진된 것으로 확인됐다.

대부분 구역의 민관 공동출자 법인은 지방공사 등 공공의 지분이 절반을 넘었다.

일부에선 민간 지분이 더 많은 곳도 있었는데 규제 완화로 예외적으로 민간 지분이 더 많아도 토지수용을 할 수 있었던 것으로 파악됐다.

◇ 성남도시개발공사 확정이익외 나머지는 화천대유에…대장동 사업 초대박에 화천대유도 돈방석

그런데 수익 배분 구조는 대장동 사업이 다른 사업과 확연히 달랐다.

대부분 민관합동 도시개발사업에선 공동출자 법인의 지분만큼 수익을 가져가는 방식으로 돼 있다.

의왕 백운지식밸리 사업의 경우 의왕도시공사 등 공공이 50%+1주를, 나머지는 민간이 보유하고 있다. 김포 풍무역세권 사업은 공공이 50.1%, 민간이 49.9%의 지분을 갖고 있다.

사업이 끝나면 공공과 민간이 이와 같은 공동출자 법인의 지분만큼 이익을 배당받아 나누게 된다.

물론 사업 과정에서 민간 사업자는 해당 지역에 도로 등 사회간접자본(SOC)을 지어주는 등 공공기여를 하게 된다.

사업 협약을 할 때 이후 사업 인허가 과정을 거치며 민간이 어느 정도의 공공기여를 할 것인지를 두고 협의를 하게 된다.

공공기여를 하고 남은 수익 중 지분만큼 민간이 가져가게 되는 것이다.

그런데 대장동 사업을 한 성남의뜰의 수익 배분 구조는 그렇지 않다.

출자 지분만큼 나누는 것이 아니라 성남도시개발공사가 가져갈 이익을 미리 확정해 놓고 나머지는 민간이 다 챙길 수 있게 했다.

성남도시개발공사가 우선주 형태로 지분을 가져 이익을 미리 확정시켜 버린 것이다.

공사 측은 대장동 사업이 잘 안 되어도 확정 이익을 받을 수 있어 리스크를 없앨 수 있었지만, 대장동 사업이 초대박을 터트리면서 화천대유가 가져가는 몫이 엄청나게 불어난 것이다.

사업 과정에서 대장구역이 분양가상한제 적용을 피하게 되는 등 여러 변수로 수익이 더욱 커진 측면도 있다.

게다가 공사 측이 우선주를 가지게 됨에 따라 이후 사업에 제대로 관여하기 어려운 구조가 됐다는 점도 문제다. 다른 사업에선 지방공사 등이 공동출자 법인의 대주주로서 사업에 주도적으로 개입할 수 있지만 대장동 사업은 그러지 못했다는 평가가 나온다.

한 지자체 도시개발사업 담당자는 “민관 공동출자 법인의 도시개발사업에선 보통 지분만큼 수익을 나눠 가진다”며 “주변 디벨로퍼 등의 말을 들어봐도 대장동 사업의 수익 배분 구조는 일반적이지 않은 것이 사실”이라고 말했다.

정치권에서는 도시개발사업의 민간 참여자에 대한 수익을 제한하는 방안을 검토해야 한다는 의견이 나오고 있다.

이와 관련, 택지개발촉진법에서 하는 것과 같이 도시개발사업에서도 민간의 수익 상한을 총사업비의 6%로 제한하는 내용의 도시개발법 개정안이 발의되기도 했다.

택지개발사업이야 워낙 공공성이 강하고 원칙적으로 공공이 하게 돼 있는 사업에 민간이 예외적으로 참여하는 수준이라 민간이 과도한 이익을 챙기는 것을 막을 필요가 있지만, 민간의 부동산 개발에 관한 일반법인 도시개발법에 이 같은 내용을 넣는 것은 결이 맞지 않을 수 있다는 의견도 적지 않다.

이와 함께 개발이익 환수 장치를 손질해야 한다는 목소리도 높다.

토지수용을 수반하는 개발 사업은 원칙적으로 공공이 수행하게 하거나 개발부담금 부담률을 현 20∼25%에서 50% 수준으로 높이고 부담금 감면 규정을 축소해야 한다는 등의 의견이 개진되고 있다.

국토부 등 정부는 현재 이와 같은 의견 등을 바탕으로 제2의 대장동 사태가 발생하지 않도록 제도 개선 방안을 검토 중이다.

국토부 관계자는 “도시개발법이 제정됐을 때와는 부동산 시장 환경도 많이 변한만큼 제도 개선 방안을 종합적으로 검토해볼 계획”이라고 말했다.

<연합뉴스>

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