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비례대표 75석을 정당 득표율 · 권역별로 계산해 의석 배분
“死票 최소화하는 효과있어” vs “의원내각제에나 맞는 방식”

‘의원 정수 300석’ 유지 위해
비례대표 연동률 50%만 적용
지역구 낙선자 ‘석패율제’도입

거대정당에 불리·군소당 유리
20대총선때 득표율 적용해보면
민주 18·한국 12석↓정의 9석↑

民心반영 대표성 강화효과에도
“선출과정 이해 어려워” 비판 커
한국당 ‘비례대표제 폐지’당론

‘패스트트랙’ 추진여부는 미지수
한국당에 ‘합의 압박용’ 분석도

역대 국회의원 총선거 때마다 ‘게임의 룰’을 두고 정치권의 다툼은 항상 있었지만, 결국은 여야 합의를 거치는 게 관례로 자리 잡았다. 선거제야말로 민주주의의 근간이 되는 만큼 특정 정당을 배제한 채 단순다수결로 처리해선 안 된다는 공감대가 있었기 때문이다. 그런데 21대 총선을 1년여 앞둔 이번에는 분위기가 많이 다르다. 더불어민주당과 바른미래당·민주평화당·정의당 등 여야 4당이 제1야당인 자유한국당의 반대를 무릅쓰고 선거제 개편안을 패스트트랙(신속처리안건)에 올리는 방안을 추진하고 있다. 현행 선거제가 민심을 정확히 반영하지 못한다는 지적이 계속돼 왔고, 여야 5당 원내대표가 지난해 12월 선거제 개편에 합의까지 했는데 한국당이 뒤늦게 트집을 잡고 있다는 이유에서다. 여야 4당이 내놓은 선거제 개편안의 내용과 향후 국회 처리 전망 등을 짚어봤다.

1. 선거제 개편 필요성

지역구와 비례대표를 따로 집계하고 득표율에 따라 의석을 배분하는 현행 병립형 선거제는 비례성과 대표성을 제대로 보장하지 못한다는 비판을 받아 왔다. 지역구 후보에 대해 투표하고, 정당 이름만 적힌 용지를 하나 더 받아 비례대표에 투표하는 방식으로는 정당 지지율이 의석수에 직접적으로 반영되지 않는다는 이유에서다. 국민의 지지 성향이 국회 의석에 제대로 반영되지 않고, 정당은 의석 비중이 큰 지역구에만 치중하는 병폐가 반복되고 있다는 지적도 제기됐다. 한 지역구에서 당선자 한 명을 내는 소선거구제를 기반으로 하는 승자 독식형 선거제 탓에 너무 많은 사표가 양산된다는 문제점도 지적됐다. 이에 따라 거대 양당은 과다 대표되고 조직력 등에서 밀리는 소수당은 주변화하는 민심 왜곡 현상에 대한 개선 필요성이 지속적으로 제기됐다.

2. 논의 과정은

중앙선거관리위원회는 오래전부터 선거제 개혁 필요성을 제기했다. 20대 국회의원 총선거를 앞둔 2015년엔 권역별 비례대표제와 석패율제 등을 도입하는 것을 내용으로 하는 공직선거법 개정 방안을 국회에 정식 제안하기도 했다. 다당체제가 형성된 20대 국회에서 선거제 개편 주장이 더 힘을 받았다. 특히 연동형 비례대표제 도입을 골자로 한 선거제 개편 논의에 가장 적극적인 정의당 소속 심상정 의원이 국회 정치개혁특별위원장을 맡으면서 선거제 개편 논의는 급물살을 탔다. 손학규 바른미래당 대표와 이정미 정의당 대표는 단식 농성으로 꺼져가는 선거제 개편 논의의 불씨를 살리기도 했다. 여당인 민주당과 바른미래당·평화당·정의당 등 야 3당은 선거제 개편안을 패스트트랙으로 지정하는 논의를 하면서 합의안을 발표했다. 그러나 한국당이 반대하는 데다 바른미래당 내부에서도 반대 목소리가 나오는 등 넘어야 할 산이 많다.

3. 연동형 비례대표제란

연동형 비례대표제란 정당의 득표율에 따라 의석을 배분하는 제도다. 총 의석수는 정당득표율로 정해진다. 지역구 당선자 수가 배분된 의석수에 못 미칠 경우 나머지 의석을 비례대표 의석수로 조정한다. 연동형 비례대표제는 현행 선거제가 안고 있는 정당 지지율과 의석수 간 불일치를 크게 해소할 수 있다. 그간 적지 않은 정치학자들은 지역구와 비례대표를 혼합하고 전체 정당 의석수를 정당 득표율과 맞추는 독일식 연동형 비례대표제를 대안으로 제시해 왔다. 연동형 비례대표제 하에서는 무엇보다 유권자의 의사와 정당 의석 간 불일치를 수치화한 ‘불비례성 지수’가 현행 병립형 비례대표제에 비해 크게 줄어든다. 자연스레 사표도 적게 발생한다. 하지만 연동형 비례대표제를 전면적으로 도입할 경우 의원정수 확대가 불가피하다. 정당득표율보다 많은 지역구 당선자를 낸 정당이 나올 수밖에 없기 때문이다. 국회에 대한 뿌리 깊은 불신 때문에 의원정수를 늘리는 것은 ‘불가능한 과제’로 여겨졌고, 결국 여야 4당도 이를 막기 위한 절충안을 택했다.

4. 여야 4당 합의안

여야 4당 합의에 따른 선거제 개혁안은 국회의원 정수를 현재처럼 300석(지역구 225석, 비례대표 75석)으로 고정하고 권역별 연동형 비례대표제를 도입하는 것을 주 내용으로 한다. 다만 의원정수 300석 초과를 방지하기 위해 비례대표 의석 100%가 아닌 50%만 연동하도록 했다. 정당별 의석은 전국 단위 정당 득표율로 정해진다. 비례대표 의석이 늘어남에 따른 각 정당의 불공정 공천 우려에 대해선 각 당의 당헌·당규에 따라 당원·대의원 또는 선거인단의 투표로 비례대표 명부를 확정하는 규정을 법제화하기로 했다. 비례대표 선정 절차의 투명성을 대폭 강화하기로 한 것이다. 아울러 지역구에서 아깝게 떨어진 후보를 비례대표로 구제하는 석패율제를 도입하고 선거권자 나이를 만 19세에서 18세로 낮췄다.

5. 비례대표 배분방식

여야 4당 합의안에 따르면, 75석의 비례대표 선출 방식은 다소 복잡하다. 우선 정당 득표율에 따라 지역구 의석수를 제외한 전체 비례대표 의석수를 나눈 뒤 다시 이를 권역별로 나눠 정당 득표율에 따라 배정하는 순서다. 예를 들어 정당 득표율 20%를 얻은 A 정당이 지역구 의석 30석을 확보했을 경우 이 정당은 비례대표 의석 15석을 우선 배정받는다. 이렇게 각 정당이 비례대표 의석을 가져간 뒤 남은 의석은 정당 득표율로 다시 배정받는다. A 정당이 확보한 비례대표 15석은 6개 권역별로 다시 나뉘게 된다. 민주당이 영남권을, 한국당이 호남권을 대표하는 의원을 배출할 수 있는 방식이지만, 복잡한 과정을 한 차례 더 거치는 셈이 된다. 이는 의원정수를 늘리지 않은 상황에서 연동형 비례대표제의 취지를 살리기 위한 고육지책이다.

이미지 크게보기 시민단체 정치개혁공동행동 관계자들이 지난 14일 국회 정론관에서 기자회견을 열고 정치권이 조속히 선거제 개혁에 나설 것을 촉구하고 있다. 연합뉴스

6. 석패율제는

석패율제는 지역구 선거에서 아깝게 낙선한 후보에게 비례대표 당선의 기회를 주는 제도를 말한다. 후보자가 지역구와 비례대표에 중복 출마하는 것을 허용하고, 지역구 선거에서 낙선한 후보 중 가장 높은 득표율로 떨어진 후보를 비례대표로 구제할 수 있게 하는 것이다. 예를 들어 특정 권역의 지역구 선거에서 A당의 B 지역구에 출마한 김 후보는 5만 표를, C 지역구에 출마한 박 후보는 8만 표를 얻었다고 가정해 보자. 이때 두 지역 모두 당선자가 10만 표를 얻었다면 김 후보의 석패율(지역구에서 낙선한 후보자의 득표수를 그 지역구 당선자의 득표수로 나눈 비율)은 50.0%이고 박 후보의 석패율은 80.0%이다. 더 아깝게 낙선한 후보가 박 후보이므로, 박 후보가 석패율 명부에 올랐다면 A당의 해당 권역 비례대표 당선자는 박 후보가 된다. 다만 특정 권역에서 지역구 의석의 30% 이상을 획득한 경우에는 석패율제를 적용할 수 없도록 여야 4당은 합의했다. 또 권역별 석패율 당선자는 당별로 2인 이내로 규정했다.

7. 합의안 따른 의석수 변화

여야 4당이 합의한 50% 연동형 비례대표제에 지난 20대 총선 득표율을 적용해 보면 민주당과 한국당 의석은 현재보다 줄고, 국민의당과 정의당은 큰 폭으로 늘어나는 것으로 계산된다. 구체적으로는 민주당은 105석(정당 득표율 25.5%), 한국당은 110석(〃 33.5%)을 얻게 된다. 민주당은 총선에서 얻은 의석(123석)보다 18석이, 한국당은 12석이 각각 줄어든다. 지난 총선에서 26.7%의 정당 득표율로 민주당보다도 높은 지지를 받았던 국민의당은 실제 얻은 38석보다 23석 많은 61석을 얻게 된다. 정의당도 6석보다 9석 늘어난 15석이 된다. 결과적으로 거대 양당에는 불리하고, 제3정당에는 유리하게 작용함으로써 다당체제가 형성될 가능성이 높아지는 셈이다.

8. 문제점은

여야 4당 합의안에 대해서는 표의 비례성과 대표성이 강화된다는 장점만큼이나 많은 비판도 나오고 있다. 특히 “너무 어렵고 직관적이지 않다”는 평가가 뒤따르고 있다. 50% 연동형 비례대표제라는 ‘준연동형 비례대표제’의 개념도 생소할 뿐만 아니라 비례대표 의석을 전국 6개 권역으로 나눠 할당하는 것도 복잡하기 때문이다. 구체적인 의석 산출 방법을 묻는 기자의 질문에 심상정 위원장이 “국민은 몰라도 된다”고 발언했다가 호된 비판을 받기도 했다.

석패율제도 지역주의를 완화하고 선전한 정치인을 구제할 수 있다는 장점이 있지만 국민이 이해하기 복잡할 뿐 아니라 자칫하면 당내 실세 정치인이나 중진들에게 특혜를 주는 편법으로 활용될 위험성도 있다. 비례대표 의석이 현재 47석에서 75석으로 대폭 늘어나는 것에 대한 부정적인 여론도 존재한다. 당 지도부나 실세가 임의로 비례대표를 선출해 온 정치권의 구태가 개선되지 않은 상황에서 비례대표가 대폭 늘어나는 것은 문제가 있다는 것이다.

군소정당이 난립하거나 극단적인 정치 이념을 가진 정당이 선전할 수 있는 상황에 대한 우려도 있다.

9. 한국당의 입장은

한국당은 여야 4당 합의안과 패스트트랙 지정에 반대하고 있다. 나경원 한국당 원내대표는 “(연동형 비례대표제를 도입하는 국가는) 모두 의원내각제 국가”라며 “대통령제 국가에 연동형 비례대표제를 도입하는 것은 짝이 맞지 않는 옷을 입는 것”이라고 주장했다. 내각제 수준의 권력 구조 개편이 함께 추진되지 않는다면 연동형 비례대표제 도입에 찬성할 수 없다는 입장이다. 연동형 비례대표제가 내각제와 더 어울린다는 한국당의 주장에 동조하는 학자들도 적지 않다. 한국당은 국회의원 숫자를 300명에서 270명으로 줄이고 비례대표제를 완전히 폐지하는 선거제 개편안을 당론으로 제시하기도 했다. 모든 국회의원을 지역구 의원으로 채우는 전면 소선거구제를 제안한 것이다. 하지만 이 같은 한국당의 안에 대해서는 대체로 공감대가 형성된 선거제 개편 취지에 역행한다는 비판이 나온다.

10. 패스트트랙 지정은

패스트트랙은 국회 상임위원회의 재적 위원 5분의 3의 찬성으로 지정된 법안이 최장 330일 이후 본회의에 자동 상정되는 제도다. 선거제 개편안이 패스트트랙으로 지정되면 해당 상임위인 정개특위에서 180일, 국회 법제사법위원회에서 90일, 국회 본회의에서 60일 이내에 처리해야 한다. 최장 330일이 소요될 수 있다. 국회의장 직권으로 본회의 상정 시점을 60일 앞당길 수는 있다. 330일 이내에 여야가 합의하지 못하면 본회의에 자동 부의돼 표결을 거친다. 재적의원 과반이 출석해 출석의원 과반이 찬성하면 가결된다. 절차상으로는 한국당(113석) 없이도 여야 4당이 자체 합의안을 가결할 수 있다. 그러나 선거제 개편안을 여야 합의 없이 처리한 선례가 없는 만큼 패스트트랙 지정 후 여야 4당이 결국 한국당과 합의안을 도출하는 과정을 거칠 것이라는 관측이 우세하다. 패스트트랙은 논의에 소극적인 한국당 압박용이라는 설명이 나오는 것도 이 때문이다.

이정우·손고운·이은지 기자 krusty@munhwa.com