박진 KDI 국제정책대학원 교수

정부 연구개발비에 3大 문제점
효율적 집행과 구조조정 필요
단기 과제 흐르고 칸막이 심각

과기부 간섭이 가장 큰 장애물
선수가 심판까지 겸한 모양새
경사硏처럼 운영체계 바꿀 때

지난 19일 국정감사에서 추경호 경제부총리가 연구·개발(R&D) 예산의 구조조정 필요성을 언급했다. 내년도 R&D 예산이 올해 31조 원 대비 17% 삭감된다는 정부안 관련 질의에 대한 답변이었다. 그러나 성장잠재력 약화를 우려하는 목소리도 있다. 우리나라 R&D 예산의 문제는 뭘까?

우리나라는 민간과 정부를 합한 국가 연구개발비에서 미국·중국·일본·독일에 이어 세계 5위다. 그 결과 국제특허 출연은 세계 4위다. 그러나 과학기술 논문 발표 건수는 전 세계 12위이며, 이는 최근 10년 동안 변화가 없다. 고인용 논문 수는 세계 14위로 더 낮다. R&D의 성과 제고가 필요하다. 한편, R&D 자금은 민간(76%)이 정부(24%)를 압도한다. 정부의 과학기술 R&D 예산은 국공립연구소, 부처 직할 출연기관, 국가과학기술연구회(NST) 소속 25개 정부출연연구기관(정출연), 산업통상자원부의 14개 전문생산기술연구소, 민간기업 등으로 향한다. 각 기관 유형마다 문제점은 다르나, 전반적으로 효율화와 구조조정의 필요성이 있는 건 사실이다.

이들 연구기관의 대표 격은 NST가 이사회로 관리하는 25개 과기계 정출연이다. 이들에 대해선 몇 가지 문제점이 제기된다.

첫째, 산학연 협력보다는 과제의 소형화·단기화가 만연해 있다는 지적이다. 이 문제의 배경에는 예산의 50% 안팎만 주고 나머지는 과제를 경쟁해서 따오게 하는 연구과제중심제도(PBS)가 있다. 정출연은 미래 지향적 대형 연구에 집중해야 하는데, 연구자가 수주 경쟁에 매달리다 보니 협력은 어려워지고 단기적인 과제 수가 늘어난 것이다. 연구 단계는 ‘기초-응용-개발’로 나뉘는데 기초 연구엔 대학이, 개발 연구엔 기업이 강점을 가진다. 정출연은 그 중간인 응용에 강한데, 최근 그 비중이 줄어드는 것도 PBS와 관련이 있다. 2017년과 2021년을 비교하면 응용 연구는 27%에서 25%로 줄고, 개발 연구가 49%에서 53%로 늘었다. PBS는 정부가 원하는 연구를 실행하는 수단이므로 정부가 중심이 돼 추격하던 과거에는 일리가 있었으나 선도국엔 어울리지 않게 됐다. 이를 폐지할 필요까진 없으나, 전반적으로 약화시키면서 정출연마다 PBS의 적용을 받지 않는 부서를 허용하기를 과학기술정보통신부에 권한다.

둘째, 과기계 정출연 간 칸막이가 심해 기관 간 자원 배분 조정은 고사하고 융합 연구도 어렵다는 지적이다. 그 해결책으로 과기계 정출연의 대통합을 제안한다. 각 기관의 이름과 소재지를 유지한 채 법인격만 폐지하고 정출연을 NST의 내부 조직으로 만들면 된다. 1999년 연구회 체제 탄생 때에도 개별 기관에는 법인격을 주지 않는 게 원안이었다. 2010년 민간 전문가로 구성된 자문위원회도 당시 이명박 대통령에게 정출연의 법인격 폐지를 권고했었다. 두 번 모두 학계의 공감은 얻었으나 과기부와 정출연의 반대로 무산됐다. 대통합이 어렵다면 NST에 강력한 예산 배분권을 줘 융합 연구와 기관 간 예산 조정을 촉진해야 한다. 과기부의 과감한 권한 이양이 필요하다.

셋째, 정출연에 대한 과기부의 간섭이 심해 연구 자율성이 낮다는 지적이다. 이를 해결하기 위해 NST를 국무총리실로 이관할 것을 제안한다. 총리실은 촘촘한 간섭을 하지 못할 것이다. 혹자는 총리실엔 과학기술 전문성이 없다고 할 것이나, 전문성이 필요한 결정권은 NST에 주면 된다. 사실 NST의 전신인 연구회들은 원래 총리실 소속으로 1999년에 출범했으나, 2004년에 과기부가 끌어당긴 것이다. 반면, 경제인문사회연구회는 여전히 총리실 소속이다. NST가 총리실로 이관되면 과기부가 더 객관적으로 NST의 성과 평가를 할 것이다. 지금은 선수가 심판도 보는 형국이다.

국회에서 내년도 R&D 예산안을 다시 검토할 모양이다. 그러나 예산 규모보다 PBS 약화, 정출연 대통합 내지 NST의 권한 강화, 그리고 NST의 총리실 이관이 더 중요하다. 과기부의 반발이 예상되는데, 그 대신 정부 R&D 예산의 범부처 배분권을 과기부에 더 줄 필요가 있다. 현재는 기획재정부와 과기부가 사업별·절차별로 권한을 나누고 있다. 과기부가 기득권을 내려놓고 중립성을 강화한다면 범부처 예산 배분권을 받는 데 있어 정당성을 얻게 될 것이다.

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