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조영기 고려대 교수 북한학

유엔 안전보장이사회의 대북 제재 결의 제2375호는 김정은으로 3대 세습이 이뤄진 이후 7번째이며, 올해 들어서는 3번째다. 특히, 제재 제2375호는 ‘이번 세대의 가장 혹독한 제재’로 평가를 받던 결의 제2371호가 발효된 지 불과 40여 일 만의 추가 제재다. 이처럼 연속된 제재의 일상화는 김정은 핵 질주의 가속도와 제재의 강도를 짐작하게 한다.

이번 제재는 석유 공급량 30% 감축, 북한의 섬유 제품 수출 금지, 북한 노동자 고용 제한, 북한과 합작사업의 설립·유지·운영 전면금지 등의 내용을 포함하고 있다. 이 중 섬유 수출 차단과 노동자 고용 제한 등의 조치로 약 10억 달러의 대북 자금 유입을 차단하는 효과가 있을 것으로 추산된다. 이번 제재의 핵심도 외교적·경제적 압박수단을 통해 북한으로 유입되는 자금줄을 차단해 더 이상 핵 질주에 대한 미련을 버리게 하는 것이다.

2006년 이후 북핵과 미사일에 대해 유엔 안보리는 10차례의 대북 제재 조치를 했다. 그런데도 북핵 질주에 제동 장치가 작동하지 않는 근원은 제재의 구조적 허점이 있기 때문이다. 제재의 구조적 허점은 안보리의 협의 과정에서 ‘제재를 위한 제재’로 인해 핵심 내용이 완화·제외되거나 결의된 제재가 제대로 이행되지 않았기 때문에 나타난 현상이다. 안보리 결의 제2371호와 제2375호에서 제재의 핵심 내용으로 거론됐던 ‘북한으로의 석유 공급 금지’가 제재 목록에서 제외되거나 완화됨으로써 제재의 실효성을 떨어뜨려 왔다. 그래서 이번 결의안이 통과된 이후 ‘제재 효과를 모르겠다’ ‘솜방망이 제재다’는 평가가 나오는 것도 제재의 실효성에 대한 의구심 때문이다.

이런 제재 자체의 허점이 있는 상태에서 제재의 실질적 수단을 가진 중국이 북한을 ‘국제 역학관계의 수단’으로 활용하기 위해 앞에서는 핵 질주를 질책하고 뒤에서는 방관하기 때문에 늘 ‘어정쩡한 제재’에 머물고 말았다. 이번 결의가 진행되는 과정에서 중국은 핵심 제재 내용을 민생 명분으로 완화하고, 결의안이 통과되자 ‘대화와 협상’을 강조하는 모습에서 ‘고무줄 제재’의 가능성이 예견된다. 사실 중국은 북한을 묵시적 배려를 통해 제재의 허점을 극대화했고, 제재의 내성(耐性)을 키워준 당사국이라는 점에서 중국발 구조적 허점을 제거하는 것은 유엔 제재 성공을 위한 선결 과제다.

대북 제재의 외교적·경제적 압박 수단은 중국발 구조적 허점이 있는 한 실효성이 떨어질 수밖에 없는 구조다. 결국, 중국발 구조적 허점을 차단하기 위해서는 미국이 북한의 후견국 중국에 대한 직접 제재 수단을 챙길 수밖에 없다. 2005년 방코델타아시아(BDA)에 대한 미국의 제3자 제재(세컨더리 보이콧) 경험은 지금도 유효하다. 바로 북한과 거래하는 12개 중국 은행에 대한 세컨더리 보이콧은 더 큰 효과를 얻을 수 있을 것이다. 미국은 이번 제재를 ‘작은 걸음’으로 평가절하하면서 직접 제재의 가능성을 열어두고 있다. 특히, 매년 중국의 대미 무역수지 흑자 규모를 보면 세컨더리 보이콧의 효과는 위력적일 수밖에 없다.

그러나 미국은 북핵 문제가 불거질 때마다 중국에 대한 세컨더리 보이콧을 호언했지만 제대로 실행한 적이 없었다. 따라서 한·미 공조를 통해 세컨더리 보이콧이 시행될 수 있는 총력 외교의 공간을 확보하고 강화해야 한다. 그리고 정부는 외교부 중심의 관계 부서 합동 제재 이행 감시 기구를 조직해 감시 활동을 강화하고 관련국과의 협조 체계도 갖춰야 한다.