정종섭 행정자치부 장관

이미지 크게보기 정종섭 행정자치부 장관은 지난 15일 진행된 문화일보와의 인터뷰 장소로 정부서울청사 옆 국립고궁박물관을 제안했다. 보다 허심탄회한 인터뷰를 바라는 마음에서 그랬을 것이다. 이날 경복궁 내 고궁박물관 사잇길에서 행자부(정부서울청사) 쪽을 물끄러미 바라보고 있는 정 장관. 김선규 기자 ufokim@

정종섭 행정자치부 장관이 지난 16일로 취임 1주년을 맞았다. 교수에서 공직자로 변신한 뒤 보낸 시간이 1년이라는 의미다. 교수 시절 그는 대의민주주의를 전공한 헌법학자로서 현실 정치에 대한 날 선 비판의 목소리를 거두지 않았다. 또 정부 구조나 국정운영 방식 등에 대해 창의적인 제안을 줄기차게 해왔다. 학계에선 참여 민주주의를 처음으로 역설했고 책임 총리제, 청와대 국정상황실 설치, 특별검사제 등 국정 개혁 관련 제안을 했고 이 중 상당수가 실제로 실현됐다. 이런 모습은 공직자가 돼서도 바뀌지 않았다. 행자부 전체 업무를 근본적인 시각에서 재검토하고 합리적·현실적 방안을 채택해 이를 과감히 밀고 나갔다. 과거엔 조언자 역에 머물렀다면 이제는 업무 전체에 책임을 져야 하는 입장이다.

사실 정 장관은 상당히 오래전부터 정치권에 매력적인 존재로 비쳤다. 개혁적 성향이지만 현실에 기반을 둔 접근 방식을 갖고 있는 데다 현실 정치와 연관성 높은 전공, 그리고 서울대 교수 출신 등 요소들이 혼합되면서 그는 늘 정치권으로부터 영입 제의를 받았다. 정 장관은 서울대 법학전문대학원 교수 재직 당시인 2013년 문화일보와의 인터뷰에서 20년 전인 김영삼 정부 시절 정치권 영입 제의를 받았지만 거절했으며, 학교에 남아 정치개혁 등에 대한 이론을 보다 정교하게 가다듬는 역할을 할 필요가 있다는 말로 이후에도 ‘외도’는 하지 않을 것이라는 뜻을 간접적으로 드러낸 바 있다. 하지만 그는 결국 지난해 7월 박근혜 정부에 참여하게 됐고, 1년 동안 행자부 장관으로 활동해 왔다. 무엇이 그의 마음을 바꾸었을까. 인사치레상 첫 질문은 답변하기 쉬운 항목을 넣기 마련이지만 이를 건너뛰고 갈 순 없었다. 정 장관은 퇴계와 율곡의 학문하는 마음가짐을 예로 들어 비교해가며 유장하고 설득력 있게 자신의 이야기를 풀어갔다.

―교직을 접고 장관직을 수락하게 된 계기는 무엇입니까. 교직에 머물면서 이론화 작업에 매진하기를 더 원하셨던 것으로 알고 있는데요.

“칼 슈미트라는 독일의 헌법학자가 있는데, 우리나라 헌법학계에선 그의 이론(결단주의)을 극복하는 게 현실적 목표였습니다. 1970년대는 말할 것도 없고, 1980년대에도 칼 슈미트의 영향력은 적지 않았거든요. 이론적으로 그에 대항하는 사람이 역시 독일의 루돌프 스멘트였는데 허영 교수님과 저는 그 영향을 받았다고 할 수 있습니다. 그래서 이론적으로 보다 정교한 헌법학 체계를 만들고 싶은 마음이 많았습니다. 퇴계와 율곡 이야기를 하지요. 사회과학을 공부하는 사람은 퇴계 이황의 길을 갈 것인가, 율곡 이이의 길을 갈 것인가 고민할 수밖에 없습니다. 속세와 거리를 두고 고고하게 살면서 좋은 제자를 많이 길러 내 큰일을 하게끔 하는 게 퇴계의 길이라면, 율곡의 길은 현실 정치에 직접 참여해 칼을 빼 들고 개혁을 단행하는 것이라고 할 수 있습니다. 저 역시 사회과학자로서 두 가지 마음을 모두 갖고 있었던 모양입니다. 역대 정부에서 개혁 작업에 대부분 관여했는데 이를 보면 율곡의 길을 따랐던 것 같고, 반대로 이론 구축에 대한 열망도 적지 않았습니다. 이러한 상황에서 세월호 사고가 터졌습니다. 단순 교통사고에 그치지 않고 국가가 위기를 맞는 사건으로 번졌습니다. 이 사고를 겪으면서 사회의 부정부패, 부조리의 구조적 문제, 관련 국가 시스템의 취약점 등 사회적 적폐가 고스란히 드러났습니다. 이를 해결하기 위해 박근혜 정부가 내놓은 게 국가 대개조 사업이었습니다. 전면적으로 국가를 개조해야 한다는 것이었죠. 이때 입각 제의가 있었습니다. 국가위기 상황까지 갔는데 책을 읽고만 있을 것이냐 심각하게 고민했습니다. 하지만 우리나라에서 학자가 공직에 나선다는 것은 많은 위험을 감수해야 함을 의미합니다. 학자의 명성도 현실정치에 관여하면 엉망진창이 되는 경우가 많기 때문입니다. 고심 끝에 행자부(당시 안전행정부) 장관을 맡기로 결심했습니다. 율곡은 일찍이 ‘선비가 책을 읽은 뒤 거기서 얻은 내용으로 만백성을 편안하게 하지 못하면 선비라 할 수 없다’고 말한 바 있습니다. 저 역시 이러한 생각으로 장관직을 맡게 됐습니다.”

―역대 정부에서 개혁 작업에 대부분 관여하거나 창의적인 제안을 함으로써 현실 정치와 밀접한 관계를 유지해온 것으로 알고 있습니다. 그럼에도 불구하고 외부에서 조언할 때와 내부로 들어와 실제로 일할 때는 많이 다를 것 같은데요.

“밖에 있을 때에도 현실 정치와 거리를 많이 둔 건 아닙니다. 이론을 찾을 때도 현실 적합성이 높은 이론을 찾으려 노력했었습니다. 하지만 과거와는 분명한 차이가 있죠. 예전에는 책임을 안 져도 됐고 문제 제기 위주였지, 디테일한 해결책(솔루션)까지 제시할 필요는 없었습니다. 이를 통해 세칭 비판적 지식인의 모습을 유지할 수 있었죠. 그러나 공직 사회에선 무조건 잘 해내야 합니다. 아무리 좋은 과정을 거쳤더라도 성과를 내지 못하고 변명해도 통하지가 않는 거예요. 그런 관점에서 보면 강한 책임감을 갖고 일하는 게 가장 달라진 것 아니겠는가 생각합니다.”

―다양한 업무 실험을 하고 있는 것으로 알고 있는데요, 어떤 원칙하에 이를 추진하고 있는지 알고 싶습니다.

“공직 사회에 들어와 보니 공무원들의 복지부동이 무엇인지를 피부로 절감할 수 있었습니다. 능력이 있음에도 불구하고 위험 감수를 안 하려고 하는 거예요. 어떻게 하면 잠재 역량을 이끌어낼 수 있을까 고민했습니다. 우선 보따리를 풀게 만드는 게 중요하다, 그래서 장관이 책임을 질 테니 일을 저지르라고 지시했죠. 설거지하다가 접시를 깰 수도 있는 것이고, 특히 지금까지 움직이지 않다가 새롭게 몸을 쓰다 보면 실패할 확률이 더 높지 않겠어요. 그래도 참아줬죠. 그러니까 조직이 조금씩 바뀌더라고요. 자발적으로 변한 부분도 적지 않았습니다. 현재는 소꿉장난 같을 수도 있겠죠. 하지만 조그마한 사례들이 모여 큰 변화를 만들어내는 겁니다. 저는 안팎에 자주 이야기합니다. 행자부를 이끄는 게 아니라 국가혁신부(國家革新部)를 이끄는 각오로 일하고 있다고요. 행자부의 이러한 변화가 정부 전체에 확산됐으면 합니다. ”

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―행자부의 일하는 방식이 많이 바뀌었다고 하던데 어떤 변화가 있었는지요.

“신바람 나서 일하는 직장과 행복한 개인이 성과를 낼 수 있다고 생각합니다. 불필요한 업무를 과감히 축소하고 창의적·생산적 일에 집중하는 것을 원칙으로 삼았습니다. 지난 1월에 국장급 대상으로 1주일 재량 근무를 시켰어요. 재량 근무는 유연 근무제의 일종이지만 누구도 사용해본 적이 없는 사문화된 제도였어요. 저는 독서든 여행이든 뭐든지 좋으니 사무실을 벗어나 행자부가 올해 추진해야 하는 혁신 과제를 수행할 아이디어를 찾으라고 지시했습니다. 국장들이 판에 박힌 사고에서 벗어나야 부서가 바뀔 수 있다고 생각했기 때문입니다. 유연 근무제도 활성화했습니다. 지난 5월부터 근무시간 선택제 시범 실시를 하고 있는 상태입니다. 관행적인 야간 주말 휴일 근무를 없애고 정시퇴근 가족사랑의 날을 확대했습니다. 행자부 내부게시판에 ‘가족 사랑의 날 회식을 하는 간부가 다수 있다’는 글이 올라와서 챙겨보겠다고 답글을 작성하고 근절시켰습니다. 매월 직원 가족을 초청하는 ‘패밀리 데이’를 만들어 가족들에게 일하는 곳과 생활을 보여주고 있기도 합니다. 성과가 적지 않았습니다. 작은 사례지만 이러한 변화가 공직 사회를 바꿀 수 있다고 봅니다.”

―기대만큼 행자부 조직이 움직이고 있다고 생각하시나요.

“예. 대체로 만족하는 편입니다. 장관이 책임을 질 테니 새로운 일을 시도해보라고 해서 당장 일을 벌이는 공무원이 몇이나 되겠습니까. 하지만 이제는 믿는 것 같습디다. ‘장관 믿고 해봐도 위험하지는 않겠구나’, 이렇게 생각하는 사람이 많아진 것 같습니다. 그러다 보니 움직이고요. 이제는 내가 말한 것을 믿고 직원들이 움직이고 있다는 것을 일하면서 문득문득 느끼고 있습니다.”

―대의민주주의 이론을 전공하신 헌법학자 입장에서 봤을 때 우리나라 민주주의는 어떤 단계에 머물고 있다고 판단하시나요.

“국가 이론, 통치 이론 또는 민주주의 이론에서 대의제 민주주의는 우리나라를 포함한 전 세계적으로 한계점에 다다른 게 아니냐는 지적이 계속 나오고 있습니다. 대의민주주의에선 각각의 부분이익 간 갈등을 선거(election)라는 방식을 통해 해소합니다. 국민에 의한 선택(selection)이라는 개념이죠. 대의제 민주주의에선 이런 방식을 통해 선출된 사람을 국민대표라고 합니다. 선출된 사람은 부분이익이나 개인의 욕망을 넘어 공동선 혹은 공통이익을 추구해야 한다는 의미에서 국민대표라는 이름을 붙인 것입니다. 한마디로 계급이익을 막기 위한 조치였습니다. 하지만 현실적으로 보면 선출 권력 자체가 직업화되고 있는 현상이 두드러집니다. 한 번에 그치는 게 아니라 재선, 3선 등 다선을 추구하는 행태로 나타나고 있어요. 우리나라뿐 아니라 전 세계적으로 공통된 모습입니다. 그래서 그 한계점을 극복하고자 나온 게 직접 민주주의적 요소를 가미하는 것입니다. 직접 투표를 한다든지 아니면 국민 소환을 한다든지 하는 방식입니다. 하지만 이 역시 문제가 있습니다. 강자 독식의 모습이 극명하게 드러난다는 점입니다. 공동선이라는 게 잘 안 만들어지는 거예요. 1980년대 나왔던 참여 민주주의도 똑같은 문제점을 노출시켰습니다. 적극 참여하는 사람이 이익을 독식하는 결과를 초래했던 겁니다. 현재 우리 사회 각 분야에선 전통적이고 큰 권력들이 작은 권력에 의해 약화되고 죽어가는 현상이 나타나고 있습니다. 언론도 그렇지 않습니까. 정부도 마찬가지입니다. 의사 결정과 실제 권력 집행까지는 간극이 있는데 부분이익들이 이에 도전을 하고 있습니다. 이런 상황에서 정부가 공동선과 공통이익을 어떻게 도출해나가야 하는지 쉽지 않은 문제입니다. 우리나라에만 국한된 문제는 아닙니다. 종전 국가 틀에 익숙한 사람들은 이렇듯 구조적으로 우왕좌왕할 수밖에 없는 정부에 대해 신뢰를 보내지 않고 있습니다. 사법부 역시 신뢰를 주지 못하고 있습니다. 통치에 대한 전반적인 불신이 우리가 직면하고 있는 과제입니다. 저는 통치의 품질을 높여 신뢰를 회복하는 수밖에는 없다고 생각합니다. 권위주의적이지 않으면서, 국민의 신뢰를 획득할 수 있는 고품질의 통치. 이를 어떻게 실현할 것인가가 우리 정부와 행자부의 고민입니다.”

―정부의 국가 대개조 화두를 통치 품질을 높이는 방안 중 하나로 볼 수 있나요. 장관님은 어떻게 생각하십니까.

“내가 몸담고 있어서가 아니라 박근혜 정부는 시대 좌표를 국민 중심과 국민 행복으로 설정했는데 정확한 인식입니다. 흔히 정부 3.0 하면 정보기술(IT) 문제로 치부하는 경향이 있는데 그렇지 않습니다. 정부 3.0 혁신은 정보 공개, 데이터 개방을 통해 투명한 정부를 구현해 궁극적으로 정부에 대한 신뢰를 높이기 위한 방안으로 추진되는 것입니다. IT는 이를 실현시키기 위한 도구 중 하나라고 보는 게 맞습니다. 또 정부 정책 설계, 집행 등 전 과정에 주민 참여 사례를 점점 늘리고 있는데, 국민이 중심이 돼 국정을 운영해간다는 취지를 살리기 위한 것입니다. 박근혜 정부는 두 가지 문제 해결에 사활을 걸어야 합니다. 우선 국가 대개조 문제입니다. 비정상의 정상화라는 간명한 표현이 쓰이기도 하는데, 켜켜이 쌓인 비정상적인 상황을 정부 주도로 혁신해 나가야 합니다. 또 하나는 부정부패 문제입니다. 조건도 매우 좋습니다. 우리 국민들도 더 이상 부정부패를 용납하지 않고 있습니다. 이러한 분위기를 살려 이 기회에 부정부패의 싹을 잘라버리고 관련 시스템을 구축해야 합니다.”

―조직과 예산 문제를 놓고 정부와 지방자치단체 간 갈등이 적지 않은 것 같습니다. 이런 문제를 어떻게 풀어야 하나요.

“지방자치제도를 보면 미국식과 독일식이 대표적입니다. 그런데 두 나라의 주민자치 방식에는 다소 차이가 있습니다. 이는 역사적 연원에 차이가 있기 때문입니다. 주로 유럽에서 건너온 미국 초기 정착민들은 마을을 형성한 뒤 울타리를 치고 중앙 타운홀에서 공동의 문제를 처리했습니다. 미국이 연방국가로 가게 되자 이러한 주민자치의 가치를 중시하는 사람들은 뜻을 같이해 연방주의자에 대항하기도 했습니다. 미국식 주민자치는 연방주의자와 반연방주의자 간 오랜 갈등의 산물이라 할 수 있습니다. 지자체의 자율성과 독립성이 큰 편입니다. 반면 독일식 주민자치 방식은 법률에 근거해 설립되고 그 틀 속에서 지방자치가 이뤄지기 때문에 정부에 대한 지자체의 의존도가 상대적으로 높습니다. 우리나라의 경우 이 두 가지가 혼합돼 있어요. 특히 건국 이후 권위주의 정권을 거치면서 지방자치제도는 민주주의 운동의 쟁취물로 보는 경향이 강해졌습니다. 조직과 예산 문제를 둘러싼 정부와 지자체 간 갈등 중 일부는 이런 맥락에서 생기는 측면이 있습니다. 단적인 예로 중동호흡기증후군(메르스) 사태 당시 정부와 서울시는 원활히 협력하지 못하는 모습을 보였잖아요? 이는 정부·지자체 간 업무 영역이 정립돼있지 않은 우리나라 지방자치제도의 약한 고리를 드러냈다고 할 수 있습니다. 질병 방역 문제를 지자체에 전적으로 위임하는 게 맞을까요. 난 그렇게 생각하지 않습니다. 미국은 감염병을 국가 재난이라 규정짓고 경우에 따라선 군대를 동원하기도 합니다. 우리나라도 메르스와 같은 질병 재난 대응체계에 대해 근본적으로 검토해야 합니다. 여기에서 중앙정부와 지자체 간 역할 분담도 포함됩니다. 여하튼 이번 서울시의 조치는 다소 오버가 아니었나 생각합니다. 내가 보기엔 정부와 지자체가 기능에 따라 업무와 그에 따른 예산을 나눠 갖는 게 합리적인 것 같습니다. 보다 정밀한 검토가 필요한 상황입니다.”

―지방재정 문제가 꾸준히 거론되고 있습니다. 장관님 보시기에 지방재정 문제는 얼마나 심각한 상황인가요.

“민선 지방자치 20년 동안 지방재정 규모는 1995년 32조 원에서 2015년 173조 원으로 5배 이상 커졌지만 지방 재정은 여전히 열악한 형편입니다. 국세 대 지방세 비율(8:2)이 낮아 지방교부세, 국고보조금 등 국가 재정지원에 의존하는 구조입니다. 재정자립도는 1995년 63.6%에서 2015년 45.1%로 하락했습니다. 자체수입(지방세+세외수입)으로 인건비조차 해결할 수 없는 기초 지자체도 74개에 이릅니다. 세출 면에서도 최근 복지수요 증가에 따라 재정 부담이 가중되고 있습니다. 일부 지자체는 박물관·체육관 등 공공 시설물의 무리한 건립, 민간 보조금 선심성 지원 등 비효율적 재정 운용으로 재정난을 가중시키고 있는 실정입니다. 정부 역시 매년 세수 10조 원이 부족한 상태인데, 정부든 지자체든 돈이 누수되는 부분을 찾아내 이를 개선해야 합니다. 지방재정 공개를 강화하고자 합니다. 현재는 지자체, 교육청, 지방 공기업별로 연 1회 공개되는데, 앞으로는 지방재정통합공개시스템에 이를 통합시키고 세입과 사업집행 내역을 실시간 공개할 계획입니다.”

―취임 2년 차의 중점 과제들은 어떤 것들이 있나요.

“아무래도 정부혁신과 지방자치 발전에 매진해야 할 것 같습니다. 지방재정 구조개혁을 강력히 추진해야 늘어나는 복지지출과 재정수요에 대응할 수가 있습니다. 교부세 개편, 지방재정 공개 강화, 지방공기업 혁신 등이 그 구체적인 사례가 되겠죠. 또 공동체 중심 생활자치를 구현하기 위해 노력할 것입니다. 주민의 행복을 위해 제도 중심 지방자치를 생활자치로 패러다임 전환시킬 계획입니다. 책임읍면동제, 지역공동체 행복지표 개발은 생활자치를 달성하기 위해 추진되는 정책입니다. 정부 3.0 서비스도 좀 더 고도화시켜 현재 출생신고, 사망신고에서 창업, 일자리 창출 쪽으로 서비스를 확대해나갈 계획입니다. 마지막으로 국제사회에서 우리나라의 소프트파워 향상을 위해 행정 한류 확산을 위해 노력할 것입니다. 이러한 정책들을 속도감 있게 추진, 국민들이 정책 변화를 체감할 수 있도록 할 것입니다.”

인터뷰 = 노성열 전국부장 nosr@munhwa.com